全国政协十二届四次会议上,全国政协外事委员会副主任韩方明提交提案,建议将位于西沙群岛的永兴岛打造为全球离岸公司注册地,发展离岸业务。在提案中,他既提到了永兴岛在开发离岸金融、吸引财富回流等经济价值,也分析了永兴岛成为离岸管辖区后,在宣示主权、稳固治权等方面的政治价值,因此,他建议“中央出台特殊政策,并经海南省人大立法,允许永兴岛成为离岸管辖区,变成全球离岸公司注册地,发展离岸金融”。提案一出,即得到媒体的广泛报道,也在我国涉海部门和法学界引起关注。
  韩委员的提案中涉及了“离岸公司”、“离岸公司注册地”和“离岸管辖区”这几个关联的法律概念,但提案对后两个概念未做严格区分。“离岸公司”,泛指在离岸法域成立的有限责任公司或股份有限公司,作为一种商业组织形式,离岸公司不仅限于公司,还包括信托基金和合伙企业等形式。离岸公司充当的角色更多是转口贸易及其银行账户收款;为世人熟知的“离岸公司注册地”则是为离岸公司提供便利条件和注册管理服务的一些聚集地,目前国际上较为知名的包括英属维京群岛、开曼群岛、百慕大等。从2004到2014年,就有百度、阿里巴巴、奇虎360等多个中国知名公司先后在开曼群岛注册,既为了上市,也为避税及国际资本运作;“离岸管辖地”是通过立法手段培育和发展特殊经济区域,允许国际自然人或者法人在其领土上从事各种离岸业务,并主要依靠低税或者免税政策大力发展离岸金融业。严格讲,离岸公司注册地和离岸管辖区是有区别的,后者应为前者的“升级版”,在全球若干离岸地中,能成为吸引全球投资者的离岸管辖区也是凤毛麟角。鉴于现有永兴岛的资源条件、现有基础设施、金融等相关配套服务等方面的局限,即使该提案通过,对永兴岛的定位也不可能一撅而就,应分阶段进行,短期目标为离岸公司注册地、长期目标为离岸管辖区。
  韩委员的提案“剑走偏锋”,不失为维护海洋权益、破解目前南海岛礁主权争端胶着状态的突破口。在领土争端中,现代国际法和国际法院判例倾向于支持那些对岛礁实施了主权行为的“有效统治”的当事国。能证明“有效统治”的证据,包括一国在岛礁兴建灯塔等民用设施、相关立法和执法、常驻居民、行政管辖措施、第三国对该国主权的承认,等等。“有效统治”行为还需是和平的、持续的、得到周边国家默认的主权行使行为。相较于军事设施进驻和军事人员驻守岛礁而言,我国如采取上述措施,和相关国家正面冲突的可能性较低,又可以达到“有效统治”的证据效果。如将永兴岛定位为全球公司注册地,不仅需要相应的法律法规、行政管理配套相匹配,也具备吸引了外国(包括东南亚国家)离岸公司注册的前景,从维护国家海洋权益和岛礁主权的角度看,将永兴岛打造为全球公司注册地具有必要性。
  将永兴岛打造为全球离岸公司注册地具备其可行性。然而,将永兴岛打造成全球公司注册地却是“牵一发动全身”的整体工程,笔者认为,需预先考虑顶层设计、经济领域法律风险、现实障碍等若干难题。
  难点一:顶层设计。
  永兴岛现在是西沙、南沙、中沙三个群岛的军事、政治、文化中心,有三沙市人民政府和众多上级派出机构、市级单位和“永兴工委管委”驻地。鉴于南海的紧张局势,现阶段军事布防对保卫永兴岛等南海岛礁发挥着重要的作用,但在如用地划拨等实际问题上,也存在不少民用与军用之间需要沟通、协调的地方。因此,建议在中央“军民融合”的顶层设计中,纳入对永兴岛全球离岸公司注册地的相关研究。
  难点二:法律风险。
  应当看到,离岸公司模式一方面正成为企业避税、海外投资上市、为融资提供操作平台、风险规避的有效通道,另一方面,离岸公司又伴随着财务造假、国有资产流失、洗钱、规避上市政策、监管漏洞等负面问题。2015年,在中央反腐败协调小组国际追逃追赃工作办公室统一部署下,中国人民银行曾联合公安部、最高法、最高检、国家外管局开展打击利用离岸公司转移赃款的专项行动。在立法配合和具体操作上,韩委员的提案中提出了有益的建议:“把永兴岛作为特区中的特区,在金融改革领域先行先试;建议中央出台特殊政策,并经海南省人大立法;由全国人大、海南省人大对离岸管辖区进行授权,并对离岸公司注册事宜进行系统性规定,在税收、商事登记等方面参照国际离岸管辖区的一般规则进行管理权授予”。然而对于永兴岛设立全球离岸公司注册地的立法,以及需预见的法律风险,上述建议仍可予以细化:首先,是否可以将永兴岛的全球离岸公司注册地地位提升到类似于上海自贸区的国际战略层面,从而为此进行特别立法;其次,由于涉及“军民融合”,立法层次是否需要在上位立法机构和下位立法机构间进行平衡;最后,鉴于上述法律风险,以及吸引外国公司注册的需要,针对永兴岛“特事特办”的立法门类,可以预见的是将涉及公司法、证券法、税法、对外贸易法等等。
  难点三:现实障碍。
  永兴岛属海南省三沙市管辖,扩建后的面积约2.6平方公里,是西沙群岛最大的岛屿。目前永兴岛除了有政府部门入驻外,港口码头、机场跑道、民生项目建设等基建和配套项目已有步骤的推进、建成。然而,从各国离岸地的建设实践看,永兴岛上的基建和配套与建设全球离岸公司注册地的目标之间还存在较大的差距。其次,离岸公司注册业务和管理对于相关管理和从业人员、衍生服务行业都有很大的需求。而根据《三沙市户籍管理暂行规定》,“除在本地工作及在各居民委员会登记在册的居民可申请将户口迁入三沙外,在三沙市投资办企业,投资数额较大的,对国家有特殊贡献的流动人口,均可申请迁入三沙市”。因此,三沙市的户籍制度不改革,也会对永兴岛设立全球离岸公司注册地的目标形成障碍。