“我们公司差不多不做出口贸易了,”某外贸公司的员工感叹道,“有时候做一个单子,退税拿不下来,我们就得赔钱。”

  对于出口企业来说,2003年是艰难的一年。年初以来,中国一向高顺差的外贸形势不复存在,进入四五月份,在SARS疫情的影响之下,许多企业正常的商务活动被迫中止,订单的减少使得出口企业的资金链越发紧张。
  严峻的出口形势,使得积压多年的出口退税的拖欠问题再一次凸现出来。
  所谓出口退税,是将出口的货物在国内生产和交易中所缴纳的税款退还给出口企业,其目的是减轻其税收负担,鼓励出口。但目前许多出口企业面对的实际情况却是,货物出口之后,应得的退税款却迟迟拿不到手。而且,拖欠有如雪球,愈滚愈大。据统计,到2003年初,中国政府拖欠企业的出口退税已达2400亿元。
  企业资金困难自然影响出口的积极性,这在宏观上体现为外贸和经济增长受阻。然而,“祸福相依”,因SARS而愈显严峻的形势,也因SARS获得了转机。6月30日,商务部、国家税务总局联合下发通知,要求加强税贸协作,加快出口退税进度,努力克服SARS疫情给中国出口带来的不利影响。
  年初,财政部安排近1300亿元的退税资金。6月底,国家税务总局紧急分配下达了今年第四批出口退税指标358亿元,加上此前三次所分配的指标,今年税务总局已经分配下达了1072亿元的出口退税指标,占全年出口退税指标的80%多――而今年才仅仅过去了一半的时间。
  6月25日,财政部部长金人庆在全国人大常委会上表示,国务院对出口退税问题十分重视,今年中央财政如有超收,将重点用于增加出口退税。但是,目前还无法确知SARS对财政收入的影响怎样,因此增加多少退税指标目前尚不能确定。
  有关人士透露,指标的具体数额要视今年的财政收支状况,到10月份才能确定。
  
  困境中的外贸企业
  
  “真没想到,指标会在这时候下来,我们盼了好久了,”一位外贸公司的经理听到国家税务总局下达退税指标的消息显得很高兴,“这样一来,公司有可能在近期拿到退税款。”他透露,公司最近资金链比较紧张,申请的贷款也没有批下来,这笔退税款如能在近期拿到,对整个公司的运转无疑是雪中送炭。
  然而,这批300多亿元的指标尽管给企业带来了希望,但并不能解决他们的困境。
  据《财经》了解,到2002年底,全国应退未退税款累计已达2400亿元。很多企业到2003年四五月才刚开始领取2001年的退税款。东南沿海的一些企业甚至连2000年的退税都没能拿到。
  最近,国务院发展研究中心和商务部联合专家团对出口退税的问题进行调研,并在南方一些省份组织了出口退税座谈会。会上,某大型企业集团的负责人在谈及自己企业的情况时连连苦笑:“到去年底,我们集团的企业申报的应退未退数额有6亿多元,都超过了我们的所有者权益了,并且正以每月5000万元的速度在增加。”
  他介绍说,由于退税款一直拿不回来,集团下属的进出口公司只能靠贷款来缓解资金链紧张的问题。一些公司的资产负债率超过80%,贷款规模超过了银行的受信额度,再贷款时需要其他企业担保,还需要支付担保金。“我们的经营风险已经很大了,资金成本也在不断上升,财务负担越来越重。再这样下去,我们只能尽量少接订单了。”
  事实上,为避免占用更多流动资金,一些企业已经开始限制出口,努力扩大内销。“看起来国内市场的利润低,但是考虑出口退税欠税的因素,内销还是比出口划算。”经营一家纺织品公司的周先生告诉记者,“拿不到退税,大公司还好维持,但是像我们这样的小企业,没有富余的周转资金,现在连贷款都很困难。”
  周先生介绍说,由于该企业未退的税款不断增加,企业经营越发困难,财务报表越来越“不好看”。即使有退税的凭证做担保,进一步融资仍分外困难。
  “商品在国际市场上竞争,别人的税都退掉了,自己的还带着税,负担就比别人重。” 中国社科院财贸所财政研究室的杨之刚说,“在不同等条件下竞争,就得故意压低价格,这样利润会很少,容易形成恶性循环。”
  在国务院发展研究中心与商务部共同组织的调研中,专家们发现,出口退税的问题集中在江苏、浙江、上海和广东。这四个省市的欠退税占全国的六成以上,而且欠退税的平均时间达18个月以上。很多企业因此而陷入困境。而在其他省市,欠退税问题则没有如此尖锐。
  以浙江为例,1999年转续到2000年的应退未退税额为47.25亿元,2000年转到2001年的应退未退税额为133.59亿元,2001年转到2002年的应退未退额增至231.5亿元,而2002年结转到2003年的应退未退税额已高达408亿元。
  
  雪球是怎样滚成的
  
  针对欠退税问题,国家税务总局近日连连发出紧急通知,要求各地国税局尽快将总局已分配下达的出口退税计划及时退付给出口企业。
   “我们很努力了,可是真的挺为难。”某市一位税务系统的工作人员对记者说,“企业经常打电话过来,问退税什么时候下来。我有时候一天能接几十个电话。其实我们也想快点给他们退,可没有指标,能怎么办?”
  据这位工作人员介绍,他们只能在退税指标的额度内完成退税。市税务局的退税指标是省国税局分下来的,省里的指标则由税务总局分配。据了解,退税指标每年由财政部制定,税务总局分配下拨。
  看起来,问题似乎出在财政部制定的指标上。但财政部门也有诸多为难之处。财政部门对此的解释是,出口退税是一个税收的减项(指抵消税收增加的因素――编者注),会影响当年税收任务的完成情况,因此需要对退税指标做计划。值得注意的是,虽然每年财政都做出退税计划,而且退税的金额也是由中央财政支付的,但这个指标实际上并没有被纳入正常的财政预算之中。也就是说,在财政预算支出里面,根本不存在这个项目,因而全国人大常委会无法审批和监督。
  国务院发展研究中心对外经济研究部副主任隆国强就此总结说:“说到底,这其实还是税务体制上的缺陷问题。”
  近年来,中国出口增长很快,财政所安排的退税资金和实际需求往往有很大差距,远远不足以解决退税问题。而要有所增加,又只能根据财政收入状况,用财政超收部分追加退税指标。但每年财政的超收部分是有限的,所以退税指标的超支现象几乎每年都出现。这也是历年出口退税款一直被拖欠的主要原因。
  2002年的出口退税情况堪称一个缩影:年初,财政部确定当年出口退税指标是1000亿元。可外贸出口增长很快,第一个季度刚过,出口退税款就用去了全年预算退税指标的40.5%。为了将实际退税额控制在1000亿元左右,相关部门从5月起不得不采取“控制退税指标,放慢退税速度”的办法。即便如此,到了年底,全国税务机关仍办理出口退税1258亿元,超出预算指标258亿元――另外还有数百亿元超出指标的部分被转移到以后年度,造成出口退税欠账的积压。
  年复一年,积压的应退税款越来越多,外贸企业的资金链越绷越紧,税务部门面对各方的压力也越来越大。
  由于SARS疫情的影响,今年的退税指标较往年有所增加,但距离历年积累下来的拖欠额还是有着相当距离。根据相关统计,至2002年底,全国累积出口退税拖欠款项约2400亿元,到了2003年底可能将达到3000亿元。
  
  退税机制改革在酝酿中
  
  针对出口退税的瓶颈问题,财政部门目前正酝酿一场较大规模的出口退税政策改革。财政部部长金人庆近日表示,财政部现正会同有关部门研究完善出口退税机制、逐步解决出口退税欠账问题的政策和方案。
  改革方案的制定由财政部部长金人庆主抓。据财政部知情人士透露,最近一些时候,金人庆甚至连午休都放弃,召集相关人员在午饭后到办公室开会,讨论退税政策改革问题。
  曾多年担任税务总局局长的金人庆,对以往退税政策的弊端了解甚深。今年年初,中国外贸出口出现了六年以来首次逆差,在外贸企业和业内专家看来,出口退税的拖欠问题与此不无关系。在这个时候调任财政部部长一职的金人庆,很可能利用这一契机考虑退税制度的改革。
  抗击SARS期间,财政部内部多次召开紧急会议,除了安排防治SARS资金,也着重研究出口退税的问题。当时,有关人士已作出表示,中央财政在保证防治SARS资金的前提之下,会尽力优先考虑出口退税的问题。
  6月25日,金人庆部长在人大常委会议上坦言,SARS疫情对中国财政的影响已经初步显现。四五月份,全国财政收入分别增长15.5%、20.7%,比一季度平均增幅分别低21.2%和16%。 另一方面,全国财政支出增长加快,四五月份,全国财政支出分别增长16.6%、26.5%,较一季度平均增幅分别高5.7%和15.6%。他认为,由于SARS对财政的影响有一个滞后期,随着抗击SARS财税优惠政策的逐步落实到位,这种影响还会进一步显现出来。
  即使面对这样的财政压力,金人庆也表示,今年财政在执行中仍会增加出口退税指标,以加大出口退税力度,缓解出口退税欠退的压力。
  但在有识之士看来,增加出口退税指标只能缓解一时之急,从机制上改革出口退税才是根本的解决之道。据了解,财政部正在紧锣密鼓地筹划相关改革方案。
  尽管改革方案在酝酿成熟之前,不便对外透露,但经记者多方探知和梳理,对改革方案的部分轮廓已有大致了解――解决出口退税问题的思路之一是“新旧分离,远近结合”。
  也就是说,近期的任务主要是防止今后几年出现新的拖欠,并逐步解决“陈欠”问题。而中长期方案则不仅要防止在未来出现“新欠”,更要消除税制中的不合理成分,转变出口退税机制。
  
  一个“证券化”的解决方案
  
  近几年,业内人士提出了很多种解决出口退税的方案,但这些方案都或多或少地存在着一些问题。
  第一种方案,是降低出口退税率。1995年,我国曾通过降低出口退税率的方法解决财政压力的问题。这样做的好处是操作方便,无需对现行税制和出口退税管理办法作任何调整,便可在未来年份明显降低出口退税总额。但在实际操作的过程中,出口退税率的降低令我国的对外贸易受到冲击。1997年亚洲遭遇金融危机,我国的外贸出口更是面临困境,于是到了1998年,退税率开始重新上调。
  第二种方案,是发行出口退税专项国债,用“将来的税收”(国债须用将来的税收偿还)解决历史欠退税,但发债将对以后的财政形成压力。而且发行国债需人大批准,以清偿欠退税名义发行国债,获批准有一定难度。
  第三种方案,是征退“一条线”,即在征税时就将出口应退税退给企业,然后将净额按比例上缴。这一方案可能导致地方政府限制本地企业收购外地产品出口,从而加剧地方保护主义和国内市场分割;另外将抵扣范围扩大到地方税,中央与地方的关系难以协调。
  第四种方案,是用进口税收保障出口退税,这是一个颇能解决问题的方案,但却违背公共财政统一收支的原则,理论依据不足。
  日前,国务院发展研究中心与商务部联合调研,提出了一个“证券化”的解决方案:将税务部门给企业退税所打白条实行“证券化”,由税务部门向企业提供可质押、可流通转让的证券化证明,企业可以凭此证明去银行质押贷款,也可以在市场上转让、变现。
  隆国强认为,“证券化”的做法将使企业的财务成本至少降低30%,在短期内可化解当前因资金压力而造成的风险。而中央财政在几年内也无需为此增加任何支出。不过,为避免到期承兑时给当年财政造成过大压力,中央财政也可逐年提取准备金。此外,还可以取消中央政府应得部分的调库,并适当调整税收增长指标,建立年度出口退税清算制度。
  不过,也有一些专业人士对此种办法持有疑议。国务院发展研究中心对外经济研究部主任张小济认为,搞证券化的做法,其实应该属于变相的发国债,而且还将问题复杂化了。与其这样,还不如直接发行国债来偿还出口退税欠款。
  财政部门近期主要考虑尽量增加出口退税的指标,不再出现新的大规模的拖欠的问题。而正在研究和测算的数个方案之中,相当多的内容是在规划如何在中央财力允许的情况之下,在未来几年内逐步解决“陈欠”问题。
  
  中央地方利益之争
  
  中央和地方如何分担退税的责任,也是退税机制改革中需要考虑的一个问题。
  从历史上看,我国的出口退税款项并非全部由中央财政负担。1985年,我国确立了现行的出口退税制度,而当时的中央外贸企业、工贸企业的退税由中央财政负担,地方的外贸企业和工贸企业的退税由地方财政负担。从1988年开始,所有的出口退税都由中央财政负担。到了1991年之后,地方财政又负担了地方外贸企业10%的退税。
  1994年税制改革之后,增值税成为中央和地方的分享税种。当时,出口退税的规模不是很大,而且考虑到出口企业的分布不是很均衡等原因,中央财政负担了全部退税,地方政府不承担任何退税责任。
  隆国强分析说,如此机制下,等于是中央给了地方“隐性的转移支付”。由于全国90%以上的出口都是由沿海发达地区创造的,这样它们享受到的“隐性转移支付”就比较多,而中西部地区却得到很少,在客观上加大了地区间贫富差距。“每年中央政府要替地方政府出500亿元,”隆国强说,“如果中央不再为地方掏这笔钱,出口退税的缺口就小多了。”
  近几年来,我国的外贸出口增长非常快,原有的退税制度对中央财政形成了较大的压力。中央政府每支付2000亿元退税款,其中就有500亿元左右给地方做了转移支付。隆国强测算,目前国家所拖欠的退税款中,大约有250亿元是欠地方政府的。
  有关人士透露,如果地方负担分退税款,不但减轻了中央财政的压力,更可让地方政府承担打击骗税的责任,因此是一件一举多得的事情。但是考虑到中国复杂的增值税分享制度,隆国强认为,肯定不能“简单地让地方掏四分之一”,因为这涉及增值税改革的问题。
  我国的增值税制度规定,国内部分发生的增值税是中央和地方分享,而在进口环节,海关代征的进口货物的增值税则直接上缴中央的国库,这部分并不参与中央地方分成。在出口环节所退还的出口货物的增值税,也从中央国库中直接拨付。对于出口退税是否该由地方分担的问题,有地方政府的官员表达了自己的意见:“增值税让我们分担是可以的,但是海关收的部分是不是也应该跟我们分享呢?”
  如果中央每年把替地方出的500亿元拿回来,那就意味着地方政府尤其是沿海省市地方财政从中央获得的资金将每年减少几十亿元,这肯定会引发各方的利益冲突。
  中央财经大学税务系副主任刘桓对《财经》说:“让地方财政分担部分退税,可能会产生新的问题。一方面,我国大部分的出口退税集中在沿海发达省市,一旦这些地方的政府退税过多,很可能对地方财政产生压力。另一方面,出口商品很可能是在内地生产,到沿海出口,这样又会引起生产地和出口地的税负矛盾。为了减少这些矛盾,可以通过调整税基的办法,减少地方财政受影响的程度。”
  其实,中国1994年确立的增值税分享机制中,中央和地方并不是简单地按照75%和25%分享。中央财政对地方税收返还数额以1993年为基期年核定。按照1993年地方实际收入以及税制改革和中央与地方收入划分情况,核定1993年中央从地方净上划的收入数额(即消费税+75%的增值税-中央下划收入);1993年中央净上划收入,全额返还地方,保证现有地方既得财力,并以此作为以后中央对地方税收返还基数。1994年以后,税收返还额在1993年基数上逐年递增,递增率按全国增值税和消费税的平均增长率的1:0.3系数确定,即上述两税全国平均每增长1%,中央财政对地方的税收返还增长0.3%。
  在这种复杂的分税制体制之下,想要再调整出口退税部分的分担比例,还必须兼顾各方利益,操作的难度可想而知。财政部目前在仅此一个问题上就设计了几套方案进行研究。
  据接近财政部的人士透露,对于已有的数个改革方案,财政部门正在研究和权衡之中。最终的方案目前尚未尘埃落定。
  
  中国出口退税政策演变
  
  中国的出口退税始于1950年。当时,有关部门在制定《货物税暂行条例》及实施细则时,对出口货物退还已纳货物税作出了规定。
  1958年,我国将商品流通税、货物税、营业税合并为工商统一税,对出口的商品不再退税,出口退税制度中止。这个时期,我国的外贸出口处在盈利阶段,退税与否主要涉及财政内部的利税转移的问题。而对于其他经济成分的企业,我国也不实行退税,只在少数企业出口亏损很大的时候,才会批准在生产缓解减免税收。
  1973年,工商税制进一步简化,我国对进口货物不退税,对出口货物也不征税。出口盈亏由外贸部与财政部算账。
  1983年,国务院出台《关于钟表等17种产品实行出口退免税和进口征税的通知》,开始对部分出口货物实行退税。
  1985年,工商税分为产品税、增值税、营业税和盐税。同年3月,国务院批准了《关于对进口产品征、退产品税或增值税的规定》。此规定从4月1日开始实行,这标志着我国现行的出口退税制度建立。
  1988年以前,我国只退生产缓解的增值税和最后环节的产品税。那年以后,在流转税方面实行了彻底的退税制度。
  1994年,我国实行了大规模的税制改革,确立了增值税的主体地位。这一年国家启用新的退税制度,提高了退税率,退税增长很快。但由于管理不健全,发生了很多骗退税和税收流失的情况,给国家财政造成了一定困难。为了缓解财政压力,减少骗税,我国在1995年7月和1996年1月,分两次调低了退税率。此后骗税和税收流失的现象减少,财政压力日趋缓和,但我国的外贸出口受到了影响。
  1998年到1999年,为了减轻亚洲金融危机对外贸出口的影响,我国又多次将退税率上调。之后几年,企业出口的积极性得以提高,外贸出口增长很快,但中央财政的退税支出又重新面对越来越大的压力。于是出口退税指标成为控制该项支出的重要手段,但越积越多的出口退税的欠款又形成了中央财政的一笔隐形负债。
  2002年初,我国对生产型出口企业自营和委托出口货物和没有进出口经营权的生产企业委托出口的货物,全部实行“免、抵、退”税办法。“免”是指对生产企业自营出口或委托外贸企业代理出口的货物,免征本企业生产销售环节增值税;“抵”是指生产企业自营出口或委托外贸企业代理出口的货物,免征或退还所耗用原材料、零部件等已纳税款抵顶内销货物的应纳税款;“ 退”是指生产企业自营出口或委托外贸企业代理出口货物占本企业当期全部货物销售额50%以上的,在一个季度内,因应抵顶的税额大于应纳税额而未抵顶完时,经主管出口退税的税务机关批准,对未抵顶完的税额部分予以退税。