对外贸易经营管理体制是一国(地区)对对外经济贸易活动实施管理的组织形式、机构设置、管理权限、经营分工、利益分配等方面形成的一整套制度体系的总称。出口退税管理体系是其重要的组成部分。

  一、外贸经营体制的三个主要发展阶段

  我国的外贸经营体制的发展大致经历了三个阶段:

  第一阶段是改革开放之前。受所有制主导因素的影响,外贸经营权从形式上可以被视为一种垄断权,实行的是收购制,基本由各种级别的国有外贸公司独享,其他单位和个人不得参与。外贸的主要方式是外贸公司参与国际市场的经济活动,独自与外商签订外贸合同,然后向生产企业收购出口产品进行出口。

  第二阶段是改革开放之后到加入WTO之前。改革开放之后,我国外贸体制进行了改革,外贸经营权由收购制放权为特许权,建立出口代理制度及自营出口制度,只要符合条件,经申请获得批准的企业或其他机构都可以取得外贸经营权。

  第三阶段是加入WTO之后。2001年底正式成为WTO成员国以后,我国以WTO规则为基础对外贸体制进行了全面改革,在非歧视原则、自由贸易原则和公平竞争原则下的指导下,外贸主体逐步形成多元化格局,生产企业自营出口份额不断得到提升,并逐步成为外贸的主要力量。同时,外贸主管部门的职能也从以行政领导为主转变为以服务为主的根本性转变,形成了有限监管条件下的市场主导格局。在实务中基本以提供组织参展、政府鼓励政策实施等功能。

  二、外贸管理体制对出口退税的影响

  我国现行的出口退税政策是从1985年开始实行的,并伴随着外贸体制的改革,逐步形成了一套比较完整的管理体系,特别是2012年进行政策大整合之后,体系较为完善,管理更加规范。

  1.对外贸易管理多轨制对出口退税的影响

  征税权是一国(地区)主权的主要体现之一。为了保障国际贸易活动的公平,理顺国际经济活动的关系,更是为了促进本国(地区)产品在国际市场的竞争力,以消费和所得地征税成为国际贸易的共识和通行做法。出口退税政策是为了保障本国产品在海外市场的公平待遇,遵循消费地原则而确立的,并对对外贸经济的发展以及外贸结构的优化起到极大的促进作用。

  伴随着出口退税政策对外贸发展的促进,由于其本身存在非常巨大的利益诱惑,骗取出口退税款也就成为了一些不法分子获取非法利益的一条途径,扰乱了正常的外贸秩序,损害了国家利益。出口退税退税与出口骗税是一对孪生兄弟,永远会同时存在,区别仅存在骗税的严重程度。因此,预防和打击出口骗税一直是一个重要的课题。

  长期以来,基于这样的考虑,外贸管理体制是相对比较严密的,建立了三位一体的管理模式,即:海关负责对出口货物的报关离境管理,外汇管理部门负责对出口货物收汇的管理,税务部门负责对出口退税的管理。税务部门在出口退税管理中,需要有海关对出口货物的物流真实性证实和外汇管理部门对出口货物的资金流真实性证实,形成了各司其职的管理体系,提高了出口骗税的门槛,相对来说,骗税的难度很高。

  自2012年8月1日起,在全国实施货物贸易外汇管理制度改革,并相应调整出口报关流程,优化升级出口收汇与出口退税信息共享机制。对出口退税紧密相连的货物贸易外汇管理方式进行了改革,改革之日起,取消出口收汇核销单,企业不再办理出口收汇核销手续。国家外汇管理局分支局对企业的贸易外汇管理方式由现场逐笔核销改变为非现场总量核查。这一改革,实际是取消了原有监管,推行了数据风险管理,对于顺应外贸经济发展的实际情况,无疑是有益的。但是,对于税务部门对出口退税的监管和防骗打骗带来了难度,出口资金流的监管失去了一道直面的屏障,但对收汇的时限要求依然存在,只是更多的强调了企业的自律和对规定动作的报备。

  2012年,对海关管理体制也进行了重大的改革。国务院提出,提高通关效率,进一步改进海关、质检等部门的监管服务,简化审批手续,提高通关效率,降低企业通关成本。全面推开海关分类通关改革,加快无纸化通关改革。在保障有效监管的前提下,放宽“属地申报、口岸验放”的适用范围。同时指出,海关要加强对出口货物的查验工作,对查验的货物要做好查验记录,防止多报少出、以次充好或假出口情况的发生。但是,在实际运行中,由于进口税收按照现行规定,由海关征收,而出口退税的主要环节在税务部门,导致海关在对进出口货物的监管上更倾向于进口货物,相对对于出口货物的监管力度偏小。当然,随着信息技术的进步,“电子眼”查验技术的应用,对货物长江口的查验能力也有所提高。

  因此,在外贸体制改革的大背景下,对出口货物的货物流、资金流的监管在海关、外汇部门相对放宽的情况下,出口骗税的风险增大。面对已经成为世界第二大经济体的实际情况,传统的监管模式自然已经不适应实际情况的需要。在实现信息化通关、外汇监管的背景下,仅仅实现报关出口信息的传递是不够的,还需要建立跨部门的有效信息集成,研究和解决信息化的风险控制体系。可喜的是,近年三方加强了合作,信息数据的交换有所扩展。

  2.出口退税财政承担制度的影响

  长期以来,出口退税被视为于进口税收具有对等关系的,实行全额由中央财政负担。但随着外贸出口的增长和中央与地方财政之间的分配关系不协调,面对沉重的退税压力,从2004年起,建立了中央和地方共同负担出口退税的新机制,即:以2003年出口退税实退指标为基数,对超基数部分的应退税额,由中央和地方按75∶25的比例共同负担。自2005年1月1日起,超基数部分中央与地方调整为按照92.5:7.5的比例共同负担。自2015年1月1日起,为了减少地方财政负担对政府发展外贸纠结积极性的影响,面对外贸的趋紧形势,再次调整负担机制,出口退税(包括出口货物退增值税和营业税改征增值税出口退税)全部由中央财政负担,地方2014年原负担的出口退税基数,定额上解中央。

  出口退税分担机制的建立,虽然实行了中央财政负担释放的目标,调动了企业出口积极性,优化了出口商品结构,促进了外贸出口快速增长。但是,地方政府出于当地财政的考虑,对外贸企业的管理一度趋紧,采用对外贸企业限制向外地采购产品出口等影响发展的措施,同时,一些地方转而鼓励加工贸易的发展,从而影响到外贸结构的优化和经济的稳定发展。但任何事务的变化带来的影响总是有两个方面的。由于负担制的驱使,地方政府相对对外贸的管理趋紧,使出口退税的管理无形之中增加了一道屏障,相对来说,出口退税的环境比较好。随着地方财政对出口退税负担的减轻,和政府发展经济的需求(其中包括对外贸出口的指标考核),又逐步出现了支持外贸出口、提高地方外贸经济发展指数的举措,许多地方还出现了对外贸出口进行财政补贴的措施(部分采用不公开的暗补)。

  由于地方政府相对监管力度的减弱,嗅觉灵敏的骗税分子自然就会活跃起来,而财政补贴的加入更是增加了骗税的诱惑力,提高了税款被骗取的风险。因此,出口退税地方负担的减弱,不利于地方政府对防骗打骗的支持,财政补贴的出现,更是增大了骗税的风险。

  3.生产与外贸企业不同退税方式的影响

  根据目前实行的出口退税政策,适用增值税退(免)税政策的出口货物劳务,按照下列规定实行增值税免抵退税或免退税办法(外综服代办退税虽然可以划分为一种类型,但基本计算原理上可以归并)。

  第一、免抵退税办法。生产企业出口自产货物和视同自产货物及对外提供加工修理修配劳务,以及列名生产企业出口非自产货物,免征增值税,相应的进项税额抵减应纳增值税额(不包括适用增值税即征即退、先征后退政策的应纳增值税额),未抵减完的部分予以退还。

  第二、免退税办法。不具有生产能力的出口企业(即外贸企业)或其他单位出口货物劳务,免征增值税,相应的进项税额予以退还。外综服代办退税参照这一方法。

  为了便于说明,将上述规定简单地概括为,生产企业出口退税采用免抵退税办法,外贸企业出口退税采用免退税办法。

  生产企业免抵退税的本源是先征后退的视同内销全额征税与出口退税的复合。它很好地解决了征税与退税之间的时间性差异问题,直接给生产出口企业带来了资金的支持,对促进外贸结构的优化作用巨大。

  但是,免抵退税对内外销产品征退税结合计算,在给予出口退税办理效率最大化的同时,也存在一个致命的弱点:就是可能引起超额退税(或者严重地说就是骗税的一种,只是在具体的刑法界定上存在一定的障碍,不是很清晰)。比如:在外销真实的情况下,如果内销也真实,取得更多的虚假进项税额(即取得虚开专用发票),在最大限额内,则可以获得更多的退税款;如果进项税额真实,但隐瞒内销,可以通过少计算销项税额,获得更多的退税款。对于这样的超额退税,在实际中发生比较普遍,税务机关往往因为没有虚假出口行为,从实际处理情况看,难以按骗税进行追究。但其中确实存在故意获取超额退税的意图和行动(即实质性骗税),应该需要研究给予打击。当然,仅仅这样的超额退税现象,其危害相对来说是有限的,因为出口是真实的。

  如果突破超额退税的界限,再加上虚假出口的叠加,则无疑就是骗税了。因此,利用生产出口企业幌子从事出口骗税,其手段和手法更多、更具有隐蔽性,打击的难度更困难。但从已经公布的出口骗税案件来看,生产企业参与出口骗税的比率在上升,应引起关注。同时,也应当看到,通过生产出口企业形式的骗税也相应的具有周期长、成本高等特点,根据相关的公开资料显示,采用这样的手段短期大肆骗税的,往往是直接采用借壳的办法。因此,需要加强对生产出口企业股东的监管,特别是要关注企业一度经营有困难后突然出口迅速增长的企业。另外,近期不断曝光上市公司业绩造假的案件,税务机关应当给予密切关注,特别是那些出口企业,是否存在虚增出口行为。

  对于外贸企业来说,根据其计税的特点,骗税的手段相对比较单一,就是虚构出口、虚进进项税额。但是,外贸企业由于业务的偶然性相对比较强,对其监管更具难度。在工商登记推行注册制后,在便利合法创业的同时,也给不法分子带来便利。

  4.不同贸易方式下不同经营管理模式的影响

  我国目前最主要的对外贸易方式是一般贸易、进料加工贸易和来料加工贸易三种方式,占据近90%的份额。从出口退税的基本计税方式看,一般贸易采用的是对取得的进项税额实行退税的办法,进料加工贸易采用的是对国内采购料件部分取得的进项税额实行退税的办法,来料加工贸易采用的是免税办法。由此可见,一般贸易、进料加工贸易存在骗税的可能,而来料加工贸易不存在骗税问题,但存在出口报关单信息被移花接木偷换成虚假的一般贸易用于骗税的可能。

  根据目前海关对进料加工贸易的监管方式,采用的是进料复出口的手册(账册)监管。相对来说,制造虚假出口的成本比较高、风险比较大、受到的监管环节比较多。同时,根据有关数据,从近年来的出口企业类型分析来看,生产企业占四分之三以上。这说明生产企业经济总量与出口额远大于外贸企业;同时,受出口退税管理方式影响,生产企业获得政策扶持力度明显。出于地方经济指标的考虑,生产企业的出口更受到地方政府的重视,无形中给出口虚构提供了更大的土壤。因此,一般贸易的监管与加工贸易的核销管理监管相比相对放松,防骗打骗的重点应该是一般贸易,并有必要向生产出口企业转移。从近年来国家税务总局通报的骗取出口退税案件与以往的相应通报的情况来看,这一趋向比较明显。

  随着外贸经济的快速发展,专业从事委托代理出口的企业越来越多。代理公司的迅猛发展,对于优化外贸出口结构发挥了较大作用,但同时也隐藏着骗税的因子。通过对公布的骗税案件的分析,不少代理公司(包括外综服)因竞争激烈、急功近利,违反外贸经营的正常程序,对于“客户”在自带客户、自带货源、自带汇票、自行报关和外贸公司不见出口产品、不见供货货主、不见外商的情况下给予代理或者交易,缺乏对出口业务真实性的监管,或者默认违规交易,甚至参与骗税。根据了解,现在甚至出现了二代、三代等经营模式,更混淆了业务的真实性,不乏存在玩骗税的障眼法。外综服企业的起落,从一个侧面也反映了这一现象。因此,加强对代理公司的监管,提高对代理公司的风险管理级别是非常必要的。

  5.出口退税管理信息缺乏的影响

  随着金税工程、金关工程的推进和完善,对出口退税的信息化管理水平不断提升,为防骗打骗的风险管理提供了支撑。但是,在现有的信息中对防骗打骗所需要的有效信息依然比较缺少,降低了风险防控的能力。目前,税务机关用于出口退税的主要信息除了自身所具有的金税信息外,主要来源是海关的出口报关信息,日常能够有效比对的是报关单信息上的有限基本信息。但是,更能反映货物真实性的场站收据、装仓单等有效信息至今未见共享传递。为了弥补这一缺位,虽然税务机关推行了单证备案制度。但是,在实务中发现,许多单证的原始材料并不是出口企业本身能够有效取得的,特别是实行无纸化信息管理后,这样的单证备案已经不适应实际情况。为了应付税务机关的检查,于是许多出口企业就事论事地以虚假的单证来应付。

  同时,由于单证的格式没有形成统一的要求,给税务机关的检查带来了难度,甚至行同虚设。因此,应该对出口环节的单证进行进一步的规范管理,实现信息化管理,并实现与税务机关的共享。另外,有必要加强对提单的研究,掌握直接向运输单位提货的真实提单的信息。只有有效的大数据,才能更好地发挥信息化监管的作用。

  出口骗税的关键在于出口信息的虚构。从了解情况来看,主要有无货出口伪造信息、以次充好高报出口、出口回流循环、甚至简单高报出口等。这些虚构出口信息导致出口信息结果的异常,通过建立出口企业所在地、货物起运地、保管出口口岸、出口与特殊保税区域的同期进口等信息大数据的集成风险分析,研究其内在的规律性,是比较有意义的事。